近日，中國(guó)政法大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)主辦了一場(chǎng)關(guān)于新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估的研討會(huì)，據(jù)環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光透露，按照我國(guó)環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，現(xiàn)在十分“強(qiáng)勢(shì)”的環(huán)評(píng)制度將逐漸被簡(jiǎn)化，同時(shí)“十三五”期間，我國(guó)排污許可制度的地位將進(jìn)一步被強(qiáng)化，并逐漸成為我國(guó)環(huán)境管理制度的核心，暌違多年的排污許可證法律法規(guī)也將完成制定。
    “強(qiáng)勢(shì)”的環(huán)評(píng)制度將被弱化，以排污制度為核心的制度將逐步建立
    “目前，我國(guó)的環(huán)境管理制度中，環(huán)評(píng)已然是十分‘強(qiáng)勢(shì)’的一項(xiàng)。”夏光坦言。去年，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧公布數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，國(guó)家層面對(duì)151個(gè)不符合條件的項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件不予審批，總投資達(dá)7600多億元。當(dāng)時(shí)，就有專(zhuān)家評(píng)價(jià)稱(chēng)，這項(xiàng)前置環(huán)?！瓣P(guān)卡”釋放的管理效率和力度確實(shí)是其他很多措施所望塵莫及的。
    然而，去年起，被稱(chēng)為環(huán)境污染“防火墻”的環(huán)評(píng)制度已經(jīng)啟動(dòng)了改革的開(kāi)關(guān)。馮嘉表示，去年初，國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件明確規(guī)定除了海洋和重大項(xiàng)目環(huán)評(píng)，其他項(xiàng)目環(huán)評(píng)改為后置審批時(shí)就證明我國(guó)環(huán)評(píng)制度已經(jīng)開(kāi)始松動(dòng)。而今年，全國(guó)人大常委會(huì)審議修改的新《環(huán)評(píng)法》繼續(xù)深化改革，明確我國(guó)的環(huán)評(píng)行政審批應(yīng)與其他審批程序同步進(jìn)行，而不需進(jìn)行前置審批。有人甚至將此次對(duì)于環(huán)評(píng)審批的修改比喻為由“串聯(lián)”審批改為“并聯(lián)”審批?！靶隆董h(huán)評(píng)法》刪除環(huán)評(píng)擁有第一審批權(quán)的相關(guān)內(nèi)容后，我國(guó)一直實(shí)行的環(huán)評(píng)未批其他部門(mén)不得批準(zhǔn)的‘傳統(tǒng)制度’就被徹底打破了?！瘪T嘉表示，由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)于環(huán)境管理制度改革的輪廓已經(jīng)非常清晰了，政府開(kāi)始從管企業(yè)行為向管結(jié)果轉(zhuǎn)變，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中企業(yè)如何節(jié)能治污政府將不再過(guò)多干涉。
    夏光明確表示，今后，環(huán)評(píng)行政強(qiáng)制性質(zhì)將被弱化，我國(guó)將建立以排污制度為核心的環(huán)境管理制度，“十三五”期間，暌違多年的排污許可證法律法規(guī)也將完成制定，換言之，企業(yè)即使環(huán)評(píng)結(jié)果“漂亮”但如果被檢測(cè)超過(guò)了排污許可證上的指標(biāo)排放，也是會(huì)被處罰的。”
    環(huán)評(píng)“強(qiáng)勢(shì)”地位的改變并非一蹴而就，需要規(guī)定適用范圍
    重大改革背后往往蘊(yùn)含著大量復(fù)雜而現(xiàn)實(shí)的“由頭”。夏光表示，我國(guó)對(duì)于環(huán)境管理制度的改革的目標(biāo)是提高效率、降低成本，按照這一思路，環(huán)評(píng)需要被簡(jiǎn)化、改革，剝離掉不應(yīng)屬于它的職能，讓環(huán)評(píng)成為企業(yè)自主行為，政府不再審批環(huán)評(píng)。
    更重要的是，夏光坦言，現(xiàn)目前我國(guó)很多企業(yè)做環(huán)評(píng)純粹就是為了通過(guò)政府審批，環(huán)評(píng)報(bào)告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評(píng)很多時(shí)候根本無(wú)法充分發(fā)揮應(yīng)有的效力。北京市環(huán)保局法制處處長(zhǎng)蘆建茹也表示，目前，在個(gè)體項(xiàng)目的環(huán)評(píng)上，我們花了很多的行政資源和成本，但實(shí)際效果并不是特別理想，有些重點(diǎn)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)一點(diǎn)頭，一票否決權(quán)就基本無(wú)法發(fā)揮作用。可見(jiàn)，基于上述原因，環(huán)評(píng)制度之“變”反而是讓環(huán)評(píng)找回本職角色的的一個(gè)過(guò)程。
    然而，也有不少專(zhuān)家都表示，目前，起碼在排污許可證制度還未全面推開(kāi)之時(shí)，維持環(huán)評(píng)的“強(qiáng)勢(shì)”地位，不要一蹴而就、一概而論地簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)還是十分必要的。馮嘉表示，我國(guó)有必要對(duì)環(huán)評(píng)審批項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，即使是并聯(lián)審批也不要“一刀切”地執(zhí)行。而楊朝霞則進(jìn)一步表示，對(duì)于環(huán)評(píng)的“過(guò)濾器”功能，需要規(guī)定適用范圍，比如生態(tài)敏感區(qū)等地區(qū)，如果也采取并聯(lián)審批，可能會(huì)導(dǎo)致資源投入浪費(fèi)，因?yàn)橥恋亍⒁?guī)劃審批都通過(guò)后，環(huán)評(píng)審批通不過(guò)，這是項(xiàng)目再停下來(lái)的話，資源浪費(fèi)顯而易見(jiàn)，“而且，并聯(lián)審批過(guò)程中也可能會(huì)出現(xiàn)環(huán)評(píng)審批被‘綁架’的情況，如果其他審批都通過(guò)了，環(huán)評(píng)審批過(guò)程就會(huì)肩負(fù)很大壓力，過(guò)濾器的功能就會(huì)被忽略、弱化?！睏畛颊f(shuō)。
    環(huán)境管理制度改革的諸多爭(zhēng)議與障礙，致使排污許可核心制任重而道遠(yuǎn)
    對(duì)于我國(guó)環(huán)境管理制度改革的諸多爭(zhēng)議、障礙，有專(zhuān)家感嘆稱(chēng)，一定程度上是排污許可制度常年推行遲緩留下的“并發(fā)癥”。今日發(fā)布的新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告中明確指出，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》實(shí)施后，我國(guó)排污許可證制度實(shí)施狀況依然不樂(lè)觀，雖然新《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都提出了總量控制與排污許可證制度，但上述法律中的相關(guān)規(guī)定仍多為抽象宏觀規(guī)定，對(duì)于制度具體內(nèi)容、排污量的監(jiān)測(cè)與核定等具體操作內(nèi)容還欠缺程序性規(guī)定，國(guó)務(wù)院也未出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，讓實(shí)踐中，排污許可制度缺乏可操作性。
    雖然夏光透露，“十三五”期間，我國(guó)將全面推開(kāi)排污許可制度，進(jìn)而形成排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執(zhí)行下去的主要原因除了法律制度細(xì)節(jié)沒(méi)有具體落地外，還有就是執(zhí)法能力無(wú)法跟上。就連夏光也直言，現(xiàn)在地方環(huán)保執(zhí)法能力已達(dá)極限。
    具體來(lái)說(shuō)，馮嘉表示，目前我國(guó)還無(wú)法對(duì)企業(yè)排污量進(jìn)行連續(xù)性監(jiān)測(cè)，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“如果在目前的條件下全面推行排污許可制度，只能依靠企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，但目前，我國(guó)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)排污標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰，而且企業(yè)也沒(méi)有監(jiān)測(cè)資質(zhì)，因此，這種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證，無(wú)法成為直接的執(zhí)法依據(jù)。”馮嘉表示，可見(jiàn)，排污許可核心制還是任重而道遠(yuǎn)的。